回顾1978年，是中国决策层彻底变化的一年，有华国锋、邓小平、李先念、陈云和其他多位元老革命家共同承担责任。此前毛主席去世和十年动荡结束，新中国的经济处于疲弱的状态，生产者减少导致民生不善，人心不安。
所以国家决定以改善民生为首要要务。根据1980年的政府工作报告，1979年，中央政府较大幅度提高了农副产品的收购价格，增加进口和出口商品价格补贴，又有农村农业税、工商税减免，使得农民从集体获得收入平均上升了9.4元（此前十年农民的平均收入提升总共是10.5元）。其次，全国城市安置900多万人就业，有40%的职工提高了工资级别，又有奖励制度和食品补贴等。还有改善住房条件的基建投资、支农投资，增加收入分成给地方。
上述种种民生改善政策导致中国政府在1979-1981年间，提高农副产品收购价格的支出442亿元，用于提高职工工资和实行奖金制度的支出300亿元，用于安排回到城镇的知青就业的支出105亿元，用于增加城市住宅的支出152亿元，加上减免农村税收、增加进口商品价格补贴等方面的支出，共增加了政府净支出1400多亿元。
另一方面，我国在工业、技术水平上仍然和资本主义国家、苏东国家有一定差距，中央为了加速追赶，决定继72年的四三方案后，进一步扩大产业引进计划，力度更大，多被称之为“洋跃进”。在1978年，我国签订了22个大型项目（四三方案在1972-1976年间也只敲定26个）共需外汇 130亿美元（四三方案加上后续共51亿美元），人民币390亿元左右。又有国内配套的基建、工程投资，预计支出超过600亿元。而这22个项目中有一大部分是在78年年底签订的，是当年计划外支出，导致财政预算超支（外汇超出52亿美元）。
宝钢是1978年开始的引进项目中一个标志性的单位，是中国钢铁产量的标杆
这些引进项目与四三方案无异，以石油化工、化肥（合成氨）、化工、化纤、金属（宝钢为代表）、煤电为主，唯一一个消费品产业是一条从日本引进的彩电生产线。这些产业为改革开放之后的工农业发展打下基础，但因都是中长周期的产业，并不能够在几年内带来回报。所以，财政陷入了收入大幅减少、支出巨幅提高的严重问题，财政负担雪上加霜。
1979年3月14日陈云和李先念正式建议实行经济调整，他们随后组成了国务院下的财政经济委员会，负责经济工作。之后国家计委汇报开始减少开支，1979年“工业总产值减少240亿元，增长速度由12%减为8%”；“预算内直接安排的基本建设投资由457亿元修改为360亿元，减少97亿元”；“把现有在建的大中型项目压缩到1000以内”。1979、1980年财政预算内支出逐年减少10%、29%。到了1980年各部门、企业、地方已经开始了包干一些项目，预算外投入增长了56%。
可以看到1978-81年固定资产投资增长是一个逐步下降的趋势，反映了财政调整
总结一下上述内容，因为决策换届，中国政府决定增加民生福利，导致收入减少、支出增大；又因为对外开放以求产业技术，短时间内引进了过多的项目，外汇支出超过了石油和农副产品的外汇收入，形成外汇赤字和对外负债，转化为财政赤字。1979到1980年政府财政赤字分别是170.6亿、127亿，占财政收入的16%、11.7%，在当时，中国并没有国债这种金融工具，金融财政不分家，因此负债就是财政赤字，必须靠来年的收入来偿还。
需要说明的是，因为我国当时仍是计划经济体制，且有中央把握，所以财政赤字意味着国家经济投资减少，经济的投入再生产收缩，产能下降。又因为我国的产业结构以工业为主，主要的消费部门并非获得财政补贴承包的城镇居民，而是集体形式的人民公社，但因统购统销，农产品长期压价，所以公社赤字严重，支出是中央兜底，不足以扩大消费带动工业收益的增长。78年后三年的财政赤字，形成了经济收缩的危机。
在未来经济增长动力不明的情况下，包干制度改革成为了一个必要之举。
1980年4月中央在长期规划编制前召开的意见征求会上，杜润生跟时任副总理兼国家计委主任的姚依林建议“在贫困地区搞包产到户，让农民自己包生产、包肚子，两头有利”，姚依林到邓小平那里汇报时提到让“工、农业甩包袱”。相比城市工业企业能够通过投资扩大产能，获得收益，农业投资不可能获得可观回报，这是民生稳定的必然需求，所以放开农村带来的减负和增产效益最大，农村包干制度一马当先。
农村包干制度的好处是什么？首先，中央通过人民公社解体，降低财政对农村的公共服务支出（例如教育、医疗、基础设施），减少赤字，并能把资本集中到国家企业上，扩大投入生产，应对城市中急剧增加的无业青年。同时，农村包干也开了一条先河，为80年代逐渐放开的工厂包干制、财政包干制躺了路（包干制度也导致了很多问题，此文不表）。正如笔者上文所说，1980年国家各部门、企业、地方的财政预算外投入增长了50%以上，便是企业、政府的包干制度的初期。
人民公社和生产队制度被乡、村两级政府替代，上图是把公社牌匾取下
其次，在人民公社时代，所有农业机械、化工产品（化肥等）等支农工业品都是农业生产的成本，而统购统销下，这些成本无法转移为价格的上升（仅仅每亩产量上涨不够），必然亏本。包干制度后，农产品价格普遍上升，农民收入可以提升，上升后也就愿意购买更多的工业品和消费品。根据一些研究，包干制度改革后，农产品统购后剩下的市场价格平均上升了49%左右。这些都会表现为GDP这一统计数据的上升。
农业产值增长在78-79年间，因为财政扩大支出而获得了极高增长，但1980年财政收缩后骤然降低，之后包干制度
乡村居民消费增长在78-79年间加快上升，在80年放缓，随着84、85 年农业市场化加强，消费水平有了较大增长
最后，人民公社只允许农村从事农业，其它产业非常受限，难以发展，而到了80年代农村获得了其它产业发展的机会，特别是消费品制造业在乡镇企业带动下有了高速的增长，一定程度上补足了中国轻工业的缺口，也使得农民有了人力资本的积累和上升之途，消费再带动经济加速。
从1982年到1986年，中央一共出台了五个“一号文件”都关于农村政策改革，要财政支出收缩、向农村农民的集体所有制和私有制让利。1982年的一号文件《全国农村工作会议纪要》，明确支持包产到户、包干到户、大包干的生产形式。83年、84年则是关于家庭联产承包责任制，支持农民生产剩余私有化获利。85年的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》取消了农副产品的统购派购，扩大农民的市场。
但是从另一方面说，人民公社制度对所谓生产积极性的抑制作用，主要来自农业生产剩余绝大部分以平价收购，不参与市场获得收益；同时为了购买各种工业品，导致高负债，农民获得剩余很少。在一些地区，如东北、华北平原，适合并支持以集体经济模式使用农机设备进行规模化生产的村社仍然存在，这些地区有的就保留了合作社生产模式。
河北的周家庄乡是唯一保留了人民公社完整制度的地区
其已经完成了农业机械化和大规模生产，同时还投资于工业、旅游业等更高附加值的领域，分配收益
该乡承包了教育、医疗、住房等公共服务
从如今的视角看，人民公社制度对农民的限制主要在于计划经济体制中农民的生产收益很少，但当他们进入农产品市场，获得的收益增加，并被允许从事工商业活动、置办企业后，农村居民的收入和消费水平有了快速上升。从乡镇企业的经济史来看，没有证据表明，80年代农村集体经济的生产模式与他们的生产效率之间是负相关的。
人民公社解体的代价同样是巨大的，包括但不限于基于人民公社的乡、县工业资产大量流失解体，人力资本大量流失，许多乡镇企业也只是捡拾起这些报废工业体系中的一些剩余资料、技术和人才。农业生产过剩和乡镇企业衰败后，农民的生活水平大幅度下降，单个家庭缺乏获取收益的能力，缺乏议价权和经济生产再组织能力。基于集体（企业或合作社等模式）才能组织发展的农业技术和工农产业技术（如生物能、农作物培育技术、畜牧养殖技术、生态循环产业等）都大幅滞后，如今农村产业亟待振兴，农业对外国技术高度依赖。
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